歐盟碳邊境調整機制之簡介

歐洲委員會於2021年7月14日發布《歐洲碳邊境調整機制》(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)，其為歐盟《歐洲綠色政綱》(European Green Deal)的一部分，並將於2023年1月1日開始為期三年的轉換期，於2026年1月1日正式生效。

(一)起源

現今全球面臨氣候危機與氣候變遷，需要世界各國的合作，以達到巴黎協議所允諾的上升2度C以內的目標。為了遵守巴黎協議的諾言，歐盟亦定下2050碳中和的目標，各國需要在國內制定相關的因應法制，隨後也推行歐洲綠色政綱European Green Deal，基於綜合評估，預期在2030年降低與1990年相比55%的溫室氣體。為了使此項目標具有真正法律上的效力，歐盟委員會於2021年7月14日提出「降低55%溫室氣體排放套案」(fit for 55 package) ，其中便包括碳邊境管制調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)(下稱CBAM)，此機制將會是歐盟國家在2050年達成碳中和目標的重要元素。
2005年歐盟制定排放交易體系(Emission trading system, ETS)(下稱ETS)，是全球第一個以碳排放為主軸的交易規制，用以規範會造成污染的工業，使公司為其碳排放繳納相關金額，用以監督各家公司的碳排放，以期歐洲本土企業可以減少其工業用排放，為生態環保盡一份心力，因應氣候議題，而CBAM即為ETS的替代方案，解決該交易體系所帶來的爭議，例如歐盟境內生產者相較於不受類似減排要求的外國生產者，處於不利地位，變向使得在歐洲產業致力於減排之情形下，外國生產者卻持續增加其碳排放量，導致所謂「碳溢漏」(carbon leakage）的情形產生。

(二)法律效果

CBAM目前會從2023年以階段性的方式開始，適用歐盟以外國家及地區，不包含冰島、列支敦斯登、挪威、瑞士及部分歐盟會員國屬領地，並僅針對幾項碳排放較高及高碳溢漏風險的貨品，如鋼鐵、水泥、肥料、鋁與動力發電等等。在2023年至2026年的轉換期，CBAM將會衡量是否要將適用產業擴大至其它商品或服務，以及是否將間接碳排放量納入計算(官網)。目前碳定價的計算方式係根據ETS的配額每週平均拍賣價格來計算，單位為歐元/噸二氧化碳排放量。
CBAM在機制設計上係希望與WTO的原則與歐盟在國際上的義務一致。前3年的過渡期間，進口商僅須申報其進口產品的碳排放量，不須繳納任何費用，直至2026年1月1日，進口商向歐盟購買「CBAM憑證」，支付進口產品碳排放量費用，而進口商須提出證明在出口國已支付碳價且未享出口退費，以及該產品於歐盟是否享有免費排放額度。

(三)CBAM可能產生之爭議

雖CBAM機制的設計，是以WTO以及其它國際上的義務為藍本，惟仍然有學者認為會產生國際貿易面上的爭議。未來歐盟機制很有可能將依據進口來源生產地，是否有實施ETS或是進口貨物之碳排放高低，作為決定其所需負擔之行政費用成本之基礎，而形成貿易上之差別待遇，而WTO框架下最惠國待遇及國民待遇這兩項義務之主要內涵，卻是在要求應對所有本國生產與外國進口的「同類產品」（like product），從「法律上」（de jure）及「事實上」（de facto）都應給予無歧視之待遇。因而歐盟機制便與WTO法制形成潛在之衝突問題。

首先，最惠國原則係要求WTO會員國需立即且無條件對於一國進口產品之優惠適用於所有會員國之同類產品，而在CBAM的機制下，對不同會員國之同類產品，在基於計算碳排放給予不同價額待遇，可能會違反最惠國待遇原則，因其將對其它會員的生產品質上進行判斷，從而選擇是否購買排放證書以及購買數量，進而讓歐盟對同類產品之WTO會員國產生歧視。

除此之外，「碳足跡」可否用以區分產品之「同類性」亦是一個爭議。過往WTO爭端解決機制評斷是否為同類產品(like product)之標準，是從產品本身之特性、最終用途、關稅體制與考量消費者習慣與要件，而與產品無關之生產與製成方法(processes and production methods)如碳足跡標準，目前沒有WTO爭端解決機制之案例有相關論證，亦即，在傳統標準論定之同類產品，是否會在其他不同的生產製造因素，即被認定為「非同類產品」，有其討論的空間。

另一個不歧視原則為國民待遇，其係要求對於來自其他成員國之進口產品須給予不低於國內產品的待遇，如果將CBAM不視為邊境措施，而是國內規範，即有違反國民待遇之可能，因為近年來，有43%之ETS排放額被免費分配給境內的公司，雖然該排放額會隨著貿易時間自然減少，但仍會在減少額度的過程中與CBAM的推行期間重疊，隱性造成不利於其他進口產品的成本。

除上述不歧視原則之外，CBAM對於進口產品之課徵可能會超過歐盟在關稅減讓表中所同意的關稅和其他相關費用的上限，因此有違反GATT II關稅減讓的可能。

(四)CBAM造成的影響

以進口歐盟企業之比例，國際間受到CBAM的衝擊最大之國家可能為俄羅斯(肥料佔36%)、土耳其(水泥產業佔37%)及中國(鋼鐵產業與前兩國分列前三)，整體受影響之產業包含造紙、煉鋁產品、鋼鐵產品、石油與煤炭產品、石化與肥料產品、水泥與玻璃等製品，以及發電業等。

對於我國的產業，短時間以觀並不會造成巨大的衝擊。根據我國經濟部對歐盟CBAM的衝擊評估，國內產業受衝擊程度來看，較大者為鋼鐵(含鋼鐵製品)和橡膠產品(含塑橡膠與有機化學)，其它與造紙與水泥等四種產業可能會被歐盟徵收碳稅，因其總出口額值佔我國出口歐盟金額的17%。鋼鐵去年出口占比3.1%、鋼鐵製品為6.2%、塑橡膠製品約6.8%、水泥占0.5%、造紙占0.26%。若歐盟開始實施碳邊境稅，鋼鐵及塑橡膠相關產業恐怕受到較大衝擊。

除了各國產業之衝擊，開發中國家如印度、印尼及奈及利亞，其為多碳排放之開發中國家，在CBAM要求以碳排放的量為課徵基礎下，也許會加大已開發國家及開發中國家的鴻溝。

(五)小結

歐洲排放交易制度的實施不僅是歐盟為了遵守氣候公約的規範與履行義務的表現，同時也是世界上少數幾個真正有管理溫室氣體排放實務經驗的管理實體（governing entity）。在歐盟與其他國家的實踐之下，排放交易制度被視為一個符合成本有效原則的措施。

隨著管制與交易經驗的累積，歐盟也已經掌握很多關於排放交易的know-how，也積極地向其他國家推廣相關制度與規範。隨著制度的發展，歐盟也發現許多市場管理與商品管理等的問題，提供給其他國家很好的借鏡與典範。不僅開拓了學術研究的範圍，也符合氣候公約第三條所揭示的「工業化國家先行」原則，把實施過且有效的經驗展示給其他開發中國家學習。